9月末，国务院办公厅出台了《调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，自然资源部又就《土地征收“成片开发”标准》进行意见征求，加之年初施行的新版《土地管理法》，为节约集约利用（农村）土地、调整土地出让收入用途和确保支农支出提供了制度规范。

针对近期出台的两个意见，已有部分解读文章，也提出了一些应对措施，本文从农村集体建设用地的征收、土地出让收入的分配以及地方财政整体的应对思路等内容，并结合案例分析，讨论现行政策下农村集体建设用地成片开发的可行途径。

我国的土地分为三类，即农用地、建设用地和未利用地，建设用地包括城市建设用地、农村建设用地（乡镇村），农村建设用地的所有权属于集体，农村集体建设用地包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。

关于农村土地征用补偿，土地管理法中有详细规定，目前是实物补偿为主、货币补偿为辅。补偿对象，一部分是对失地农民的补偿，一部分是对农村集体（典型为社区）的补偿。

对失地农民的补偿，包括房屋征收补偿、青苗补偿、其他所属建筑物补偿以及安置费等。

对农村集体的补偿，包括对集体财产的补偿和对征用土地的补偿；如果是征收集体建设用地，用于房地产开发，则表现为出让金返还，如果是合作进行，主要为实物分配，也有核定经济发展用地指标补偿方式。

1、设定土地出让收入用于农业农村的最低比例

一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提（不低于土地出让收入8%），二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。

这里的10%（下文均以该比例进行论述），指的是用于农业农村的最低比例，由于此前的土地出让收入一直有用于支农支出的部分，而且本次意见也明确表示“已计提的农业土地开发资金、农田水利建设资金、教育资金等，以及市、县政府缴纳的新增建设用地土地有偿使用费中，实际用于农业农村的部分，计入土地出让收入用于农业农村的支出”，所以，此次“意见”实际是规定了以省为单位，土地出让收入用于农业农村的最低比例。

2、强调要保持土地出让收入及涉及各方面的稳定性

规范土地出让收入管理，严禁变相减免土地出让收入，严格核定土地出让成本性支出，不得将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围，虚增土地出让成本，缩减土地出让收益；要统筹处理好提高土地出让收入用于农业农村比例与防范化解地方政府债务风险的关系，以及持续加大各级财政通过原有渠道用于农业农村的支出力度，避免对一般公共预算支农投入产生挤出效应，确保对农业农村投入切实增加。

3、为提高支农资金使用的灵活性，允许各地根据乡村振兴实际需要，打破分项计提、分散使用的管理方式，整合使用土地出让收入中用于农业农村的资金。

该征求意见明确表述成片开发是在城镇开发边界划定范围内集中建设区（并未提及其他类别区域），2020版土地管理法中提及的成片开发主要指在征收农民集体所有土地情形下的，征收农民集体所有土地涉及情形更复杂些，本文以征收农民集体所有土地进行“公益性和商业性综合开发”做案例探讨。

征求意见中，除了对“成片开发”方案所含内容有完整表述外，对于“成片开发”项目成败较重要的要求主要是征收土地用于“基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例”一般不低于40%。

XOD模式是由TOD模式演变而来，包括TOD（交通导向）、AOD（机场导向）、EOD(教育设施导向）、COD（文化设施导向）、HOD（综合医疗设施导向）、SOD模式（体育运动设施导向）、POD（生态设施导向）等。

以机场导向的AOD模式为例，由于大型机场与所在城市中心之间普遍存在复合型的交通走廊，环城高速公路和机场内道路核心及周边辐射带动区域，有着全国和全球的便利可达性，机场进场交通走廊由此普遍成为城市空间发展和高新技术产业布局的重点区位，也成为“成片开发”的目标区域之一。

XOD模式对城市基础设施和城市土地进行一体化开发利用，能够形成土地收益和城市基础设施投资之间自平衡关系（公益性基础设施项目区域和商住产综合开发区域），切实解决“成片开发”过程中“钱”的问题，不会给财政带来较大负担。

之前已有文章提出来，未来更要平衡土地出让收入与土地上产业收入的关系，思路肯定是正确的，况且优先促进产业发展，也是当前的政策导向。

这里先不谈产业发展导向，单纯说明实现地方财政收入最大化应注意的几个方面。如果出让土地用途为工业类（包括仓储等），出让价格较低，能带来产业发展，增加税收等一般公共预算收入，但企业所得税等涉及中央和地方分成，当然如果能造就“独角兽”类企业，对地方财政收入增加、国资持股增值及相关上下游产业的拉动，肯定会有积极作用；如果出让土地用途为商业或住宅，出让价格较高，除带来一般税收外，还会带来地方税种土地增值税；所以单纯以增加地方政府财政收入为目的，应通盘考虑项目开发对地方财政总收入、一般预算收入、政府性基金收入的综合影响。

综上所述，本文以临空经济区发展需要进行土地征收、机场和居民生活公益性基础建设土地留用、沿线商住产项目开发为例，讨论项目的可行模式。为简单起见，以土地出让收入10%作为支农支出，项目开发收益仅考虑土地出让。公益性土地项目建设另行讨论。

1、案例设计思路：

以成片开发1200亩土地为例，均为农村集体建设用地，项目涉及社区拆旧建新、集体经济组织建筑物拆迁补偿和青苗补偿、配套商业设施建设和公益性基础设施建设等。

腾空土地出让收入按10%用于农村，并不导致地方政府可支配土地出让收入减少10%，因为土地出让收入本就有用于支农支出的要求，无论是用于提取各类农村发展基金，还是直接用于本次支农支出。

“成片开发”土地空间上，基础设施和公共服务设施等公益性用地比例为40%，公益性设施主要为空港道路（包括连接环城快速路）、污水处理等新建社区及空港生活支持设施、绿化及水电暖等基本设施、油气及充电站等设施；

土地征收的成本，地方政府方面的成本（包括土地有偿使用费、部分征地费用、补偿费用和土地整理费用），综合体现在对农民、社区和集体经济组织的货币补偿上，收益体现在土地出让收入；征收实施主体为城投A公司，其成本体现在安置区代建成本，收益体现在代建安置区的销售和配套商业设施运营上，若项目收益能够覆盖成本，则在项目其他方面合规的情况下，符合发债及银行贷款关于合规还款来源的要求（未考虑其他财务状况）；

居民和集体经济组织的补偿，体现在实物补偿和货币补偿及协议价格购买实物安置用房上；社区的收益，包括配套商业设施的所有权和土地出让金返还（折抵征地费用）上。

2、资金来源分析

成片开发项目的资金来源有地方政府、项目实施主体、金融机构和社会资本，可以多种资金结合运营，这里按主要资金来源将资金模式分为以下三类。

一是项目收益自平衡模式（代建+BOT）。

该模式项目本身能盈利，项目开发主体筹集一定比例的自有资金，并能够依据项目自身获取外部资金，如能够获取银行贷款、信托贷款以及发行债券，代建收入来自社区居民和集体经济组织的回购，实际上一般来自政府对于社区各方的货币补偿，由于存在实物补偿部分，需给予项目开发主体商业设施运营权以平衡代建亏损，为达到项目自平衡，该模式不能以最终出让土地面积为单一追求目标。关于社区土地出让收入返还，不能作为偿债资金来源，但社区回购配套商业设施运营权可以作为增信因素之一。

项目自平衡下的“代建+BOT”并获得外部融资情况下，项目架构图为：

二是政府投资模式。

依据《政府投资条例》，使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动应当符合政府投资条例的要求，政府投资项目不得由施工单位垫资建设，投资概算的提出和调整、项目可行性报告的编制和提出资金来源的主体的项目单位。

政府投资模式下，项目不得由施工单位垫资建设，政府的投资款（或资本金）是按工程合同等支付给项目单位，项目单位再根据施工合同支付给施工单位或再次分包的劳务及建筑机具单位。政府支付项目单位并不需要与项目单位支付给施工单位的进度一致，但政府和项目单位均需按合同约定支付给乙方单位，也可以根据。例如，政府与项目单位是按季结算80%，竣工验收决算并审计后支付至总额的95%，剩余5%为质保金两年后支付；项目单位支付给施工单位是按月结算70%，一定项目节点支付至固定比例；只要都按照合同进度支付，就不是施工单位垫资建设。

上述两种模式的融资比较：项目自平衡模式下，项目主体收益自平衡，可获取较长期债权资金；政府投资模式下，如果从单一项目看，一般以短期循环融资为主；两种模式，同时可以配以各类工程保函，如履约保函、预付款保函；产生一定期限应收账款的情形下，也可办理保理业务。

这里并不是说建筑施工企业不能办理融资（如各种期限的流动资金贷款），综合性建筑企业当然可以有各种融资方式，因为一般不区分项目来源是政府、房地产或其他项目，但同一项目的承建单位和施工企业在同一家银行肯定不能同时以同一用途申请借款。

三是成立项目公司，引入社会资本参与。

例如可以设立私募股权投资基金100%控股项目公司，社会资本为优先级投资者，城投公司为劣后级投资者，城投公司登记为基金管理人的子公司为基金管理人。民间资本、城投公司和基金管理人按协议、合同或章程，分配相应权利义务，民间资本优先分配收益，超额收益由民间资本、城投公司和基金管理人共同分配。

参与各方主要收益可来自后续的商业项目开发，例如在项目土地出让时，成片开发各方参与土地摘牌，由具有特定功能的城投公司（轨道交通、水务或城市智能化等）满足核心土地摘牌条件，联合摘牌，社会资本后续作为财务投资者享有项目开发收益。采取私募股权投资基金模式，最大的优势是资金来源、使用和还款来源，受到的政策监管较少。

3、案例数据分析

项目由两部分组成，一部分是社区居民宅基地，一部分是农村经营性用地；征收宅基地采取货币补偿加实物补偿的方式，对于社区无论是货币补偿还是配比经济发展用地，其实效果是一样的；征收农村经营性用地，或者是征收未办理出让手续的经营性土地，或者是征收已出让给原被征地单位的经营性土地，前者的本次出让收入返还比例，与后者原出让价格与本次征收补偿价差应基本一致。

（1）社区居民宅基地部分

宅基地及社区公共用地总面积60万平方米（900亩），其中宅基地权证800份，每份权证平均占地面积150平方米，宅基地总占地面积12万平方米。

其征收补偿方案为按照宅基地面积1:2进行补偿，安置房建筑面积共24万平方米；货币补偿部分（包括补偿费、速迁费和过渡费等所有费用），每平方米补偿0.8万元，同时必须按协议价格（0.8万/平米）回购建成安置房；实物补偿为同面积的安置房一套。

安置区配套建设商用房面积8万平方米（与住宅比例1:3），安置区及腾空土地容积率为2.5，安置区总建筑面积32万平方米，总占地面积12.8万平方米，60万平米中的40%用于为基础设施和公益性用地，可挂牌出让土地面积23.2万平方米，该区域的土地出让金返还社区比例为60%，该返还比例下，宅基地安置房、原集体经营性用地的补偿建筑面积、属于社区的配建商业设施均可办理不动产权证，土地使用权视同征为国有后出让。

（2）征收农村经营性用地

经营性用地共20万平方米（规划用途为商业），其中建筑物占地8万平方米，最终补偿标准为按照建筑物面积的1：1.5倍进行补偿（12万平米），其中政府先按每平方米0.8万元支付一半面积的货币补偿，用该补偿去购买1.5倍面积的商业用房。

该区域配建3万平米的商业配套设施，置换区域及腾空区域容积率均为2.5，该区域总建筑面积为15万平方米，总占地面积6万平方米，20万平米中的40%用于为基础设施和公益性用地，可挂牌出让土地面积6万平方米。

4、各方成本收益分析

土地总可出让面积为29.2万平方米，按2.5的容积率每平方米1万元的楼面地价，总出让收入为73亿元，社区土地出让收入返还34.8亿元，归属于地方政府的土地出让收入为38.2亿元，政府货币补偿支出14.4亿元，政府该项目收益23.8亿元，其中7.3亿应为支农支出。

（1）被征收社区收益分析

社区居民的收益主要为获得建筑面积为宅基地面积两倍的出让土地使用权住宅；

原集体经营性用地所有单位的收益为获取1.5倍建筑面积的出让土地使用权商业设施；

社区的收益为获取34.8亿元土地出让收入返还，并获得11万平米出让土地使用权的配套商业设施，但该部分商业设施建成后前10年的运营权属于安置区代建单位。

（2）安置区建设实施单位收益分析

城投A公司负责征收土地安置区的代建，其主要成本为安置房、配套商业设施、置换商业用房的建设成本，收益主要为安置房和置换商业用房的代建收益和配套商业设施的运营收益。

居民社区安置建设成本为平均每平方米6000元（除货币补偿外的其他所有支出合并计入建设成本），总建筑面积32万平方米，总建设成本为19.2亿元；安置房回购价格为每平方米8000元，12万平方米安置住宅代建销售收益为9.6亿元，实施主体运营配套商业设施，假设每平米每天收入为5元，运营10年，运营收益为14.6亿元，实施主体安置区总收益为24.2亿元。

集体经营性用地置换商用房成本为平均每平方米6000元（除货币补偿外的其他所有支出合并计入建设成本），总建筑面积15万平方米，总建设成本为9亿元；安置房回购价格为每平方米8000元，6万平方米安置住宅代建销售收益为4.8亿元，实施主体运营配套商业设施，假设每平米每天收入为5元，运营10年，运营收益为5.475亿元，实施主体商业置换区总收益为10.275亿元。

A公司运营上述项目净收益为6.275亿元。

若A公司申请银行贷款，最高贷款额为19.74亿元，期限为10年，第一年为还款宽限期，对应安置及置换区建设初期，从第二年开始（开始收取安置房代建销售资金），按照整个安置区预期收益设置还款计划；贷款还款来源合规且信用风险可控。

在项目全部为自有资金投入情况下，假设项目开始日为2020年1月1日，总投资38.2（19.2+9）亿元，分四期（三年）平均投入，即2020年年初和2020-2022年三年年末各投入48000和22500万元，安置区住宅和置换商业设施代建销售款在2020-2022年三年年末平均收取48000（32000+16000）万元，商业运营收益自2022-2031十年每年年末收取（建成后每年年初获取运营收益），每年运营净收入为20075（14600+5475）万元，则项目实施主体成本收益情况如下表所示：

A公司收益情况如下图：

A公司承建该项目的投资回报率为22.26%，项目内含收益率为6.11%（假定为税后现金流），在外部债权融资成本低于8.147%的情形下，债权融资能提高项目的内含收益率，从而项目实施主体会借入债权资金。

（3）政府收益分析

政府收益主要是获得38.2亿元土地出让收入，支付完社区征收补偿14.4亿后，净收益为23.8亿元，其中至少7.3亿元用于支农支出（提取支农基金等）。

同时，增加了社会固定资产，并获得公益性基础设施用地32万平方米。

1、“成片开发”项目要顺利实施，需关注三个方面：

（1）项目合规性，这点主要是依据土地管理法等法律法规要求，出于公共利益的需要，并规范土地征收、规划等程序。

（2）项目可行性，这里的可行性并非指收益可行性，是指要保证项目能完成，除了项目合法合规外，还有确保有合规充足的资金来源，资金来源可以是地方政府、实施主体、金融机构以及社会资本。

（3）要测算地方政府综合收益。这方面带来更大影响的是“成片开发”40%的土地要用于公益性基础设施，限制了土地腾空的空间。还有，腾空土地用于商住产，会带来不同的收益来源，除出让价格不同外，还会带来不同税种，有中央税、地方税（如土地增值税）和中央地方分享税，当然这也与地方发展导向有关，需要平衡长短期收益。

2、项目土地出让收入10%用于支农支出，并不影响地方政府性基金收入，是划定了支农支出的最低比例。

3、灵活配置项目开发的成本和收益模式，力争做到项目自平衡，避免以政府支出作为金融机构债权融资还款来源。例如项目实施主体，其土地整理成本，可以由政府按照成本加成支付土地整理费用，也可采用项目商业设施运营收益替代。